◆ 《工作方案》明確提出以創新驅動和產業升級為核心，構建全鏈條產業創新體系，因地制宜發展新質生產力的政策著力點
文 | 商務部國際貿易經濟合作研究院院長 王雪坤
建設國家級經濟技術開發區（以下簡稱 " 國家級經開區 "）是我國推進改革開放的重要舉措。40 多年來，國家級經開區堅持和加強黨的全面領導，貫徹落實黨中央、國務院決策部署，持續推進改革創新、開放發展，在我國吸收利用外資、引進先進技術和管理經驗、擴大對外貿易、促進產業集聚、服務國家區域發展戰略中，有效發揮了窗口、示范、輻射和帶動作用。
2024 年，在全部的 232 個國家級經開區中，匯聚了 8.5 萬家高新技術企業，占全國的 18.3%，實現了 10.7 萬億元人民幣的外貿進出口額，占全國的 24.5%，實際利用 272 億美元外商投資，占全國的 23.4%。國家級經開區已經成為我國對外開放的排頭兵和區域經濟增長極。
當前，國際國內形勢日趨復雜多變，國家級經開區發展面臨全球經濟格局深度調整和國內經濟轉型升級的雙重挑戰。為了進一步釋放國家級經開區改革創新活力，商務部印發了《深化國家級經濟技術開發區改革創新以高水平開放引領高質量發展工作方案》（以下簡稱《工作方案》），從四個方面提出 16 項改革創新舉措，構建起國家級經開區改革創新的系統方案。
向新而行服務發展新質生產力
國家級經開區擁有全國 18.3% 的高新技術企業和超過 700 家國家級孵化器、眾創空間，形成了覆蓋電子信息、高端裝備制造、汽車、石化、新能源、新材料等多個領域規模龐大、分工明晰、配套齊全的產業體系。著眼于這一優勢，《工作方案》明確提出以創新驅動和產業升級為核心，構建全鏈條產業創新體系，因地制宜發展新質生產力的政策著力點。
著眼于提升創新策源能力。國家級經開區是發展新質生產力的沃土，《工作方案》著眼于將國家級經開區作為創新驅動發展的關鍵載體，提出一系列創新策源能力建設的具體舉措。在平臺建設方面，支持有條件的國家級經開區布局重大產業科技創新平臺；在產學研合作方面，鼓勵科技領軍企業與高校、科研機構深度合作，共同攻克關鍵核心技術；在創新服務方面，支持建設科技型企業孵化器等產業創新服務體系，探索 " 海外研發、國內轉化 " 新模式等舉措，為國家級經開區集聚全球創新資源提供政策支持。
著眼于構建和完善現代化產業體系。經過多年發展，國家級經開區既有布局先進制造業的需要，也有產業鏈衍生發展的需求，《工作方案》注重在產業發展方面為國家級經開區注入新動能。例如，著眼超前布局未來產業，支持國家級經開區創建未來產業孵化器和先導區，加強未來產業計量體系和能力建設；著眼改造提升傳統產業，支持數字經濟與實體經濟深度融合，通過數智化、綠色化技術培育壯大制造業高質量發展基礎；著眼促進產業體系的服務化，針對當前全球產業、貿易和規則 " 服務化 " 的發展趨勢，鼓勵國家級經開區發展服務型制造，引導生產性服務業向專業化、價值鏈高端延伸。
著眼于穩固產業鏈供應鏈韌性。產業鏈供應鏈安全穩定受到各方高度關注。《工作方案》支持國家級經開區要在打造安全穩固產業鏈供應鏈上發揮更大作用，例如，支持通過招引科技領軍企業和專精特新企業，做強 " 鏈主 " 企業；鼓勵通過跨區域合作，優化產業鏈布局等。這些措施不僅有助于增強國家級經開區的抗風險能力，也將提升整個國家的產業安全水平。
開放借力提升開放型經濟水平
有序擴大自主開放和單邊開放事關我國高水平對外開放和贏得國際競爭主動權。國家級經開區是我國外資外貿的 " 第一梯隊 "，是 " 投資中國 " 的優先選擇，也是制度型開放的重要平臺。在擴大高水平對外開放中，國家級經開區需要承擔起更深層次的開放任務，為此，《工作方案》提出了一系列務實舉措，以高水平對外開放為引擎，提升國家級經開區資源配置能力和國際競爭力。
注重穩外資穩外貿。我國發展的外部環境不確定性不穩定性增加，國家級經開區穩外資穩外貿主陣地責任愈加凸顯。《工作方案》提出了提高利用外資質量和創新外貿發展的具體舉措，包括鼓勵生物醫藥、高端制造等領域外商投資，支持數字服務出口，建設內外貿融合發展產業集群、國際樞紐物流中心等。國家級經開區將更加注重吸引高附加值、高技術含量的外資項目，創新外貿新業態，從而提升整體產業結構層次。
注重開放平臺賦能賦權。穩步擴大制度型開放是完善高水平對外開放體制機制的必然要求。《工作方案》要求國家級經開區加大制度型開放力度，賦予國家級經開區更多改革開放先行先試功能，具體措施包括：支持國家級經濟技術開發區與自貿試驗區和服務業擴大開放綜合試點示范協同發展、加強招商隊伍建設、優先安排品牌活動等，為拓展國家級經開區的開放廣度和深度提供支持，為國家級經開區產業結構升級換代賦能。
注重拓展國際合作空間。加強國際合作是提升國家級經開區對外開放水平的重要途徑之一。《工作方案》進一步豐富了國家級經開區開展國際合作的方式和內容，具體措施包括：探索深化 " 兩國雙園 " 等合作模式，鼓勵國家級經開區在多雙邊倡議、協議框架下加強綠色發展、數字經濟、海洋經濟等領域對外合作，推動沿邊地區國家級經開區、邊（跨）境經濟合作區與毗鄰國家加強跨境產業合作等。這不僅有利于吸引更多優質外資進入中國市場，也有助于中國企業 " 走出去 "，在全球范圍內配置資源。
改革提效打造一流營商環境
國家級經開區是體制機制改革的試驗田。《工作方案》提出了一系列深化管理制度改革的舉措，為國家級經開區發展釋放更多制度紅利。
強化管理機制創新。《工作方案》從完善制度建設入手提出國家級經開區應因地制宜實行符合新時代發展需要的管理體制，包括：深化改革完善符合實際的人事管理制度、績效考核激勵機制等，推動園區行政管理主體與開發建設主體相對分離，有關經濟管理權限向園區應放能放盡放等。一系列具體舉措旨在破解傳統體制的效能瓶頸，釋放市場主體的創新活力。
強化打造營商環境高地。國家級經開區在簡政放權、優化服務、創新監管、權益保障等方面成效顯著，目前，約 60% 的國家級經開區內設機構數量不超過 10 個，可為企業提供全流程、高質量的便捷政務服務，有效激發了市場主體活力。《工作方案》進一步聚焦營商環境建設，健全企業關注的 " 高效辦成一件事 " 重點事項清單，推進政務服務事項省內通辦、跨省通辦，探索推進惠企政策 " 免申即享 "，深化包容審慎監管、智慧監管等，通過行之有效的創新舉措更好地服務于國家級經開區創新發展。
區域協同帶動區域間均衡發展
國家級經開區是實現區域重大戰略，帶動區域協調發展的重要力量。2024 年，中西部和東北地區的國家級經開區實現地區生產總值 6.65 萬億元人民幣和工業生產總值 3.73 萬億元人民幣，分別達到了東部地區經開區的 67% 和 74%。由于不同地區的國家級經開區在資源稟賦、產業基礎和發展階段上存在較大差異，《工作方案》從區域全局入手，提出國家級經開區要有序推動產業承接合作和梯度轉移，為構建高質量發展體系打下基礎。
突出區域間產業有序轉移。東中西和東北地區國家級經開區產業結構具有明顯的地域特點，區域之間產業互補性較強。《工作方案》提出要通過國家級經開區之間、國家級經開區與邊（跨）境經濟合作區之間形成產業聯動，支持中西部和東北地區國家級經開區承接加工貿易梯度轉移，增強中西部地區對外資的吸引力，形成協調聯動的良性發展格局。
突出區域共建合作新模式。長期以來，國家級經開區根據 " 政府引導、市場主導 " 原則，開展了援疆援藏、結對幫扶等多種形式合作共建，有效提升了欠發達地區國家級經開區發展水平。為了進一步在項目流轉和利益共享方面探索嘗試，解決合作共建的核心問題，《工作方案》提出要支持東部地區國家級經開區與中西部和東北地區國家級經開區、邊（跨）境經濟合作區共建產業園區，推動轉出地和承接地利益共享，有利于在更大范圍和程度上發揮國家級經開區對國內區域經濟發展的帶動作用。
除此之外，《工作方案》還在要素保障方面提出了一系列具體措施，例如，提升土地資源利用效率，支持各地為國家級經開區單列年度土地指標；加強財政金融支持，允許使用地方政府專項債券等資金支持產業項目，支持開發建設主體上市融資等；支持綠色低碳發展，加大人才招引力度，確保國家級經開區在要素資源整合等能力建設上取得新突破。
刊于《瞭望》2025 年第 28 期
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編輯｜董 翔
核校｜談思宇
